规范规章制定推进依法行政
———国家税务总局负责人就《税务部门规章制定实施办法》有关问题答记者问
２００２年２月１日，国家税务总局局长金人庆签发第一号国家
税务总局令，颁布了《税务部门规章制定实施办法》（以下简称《办
法》），并于３月１日正式实施。这是税务系统加强税收法制建设、
规范税务行政立法行为的重要举措，为今后推进依法治税工作奠定了
坚实的基础。近日，本报记者就制定和颁布《办法》的有关问题采访
了国家税务总局负责人。
记者：国家税务总局为什么要制定《税务部门规章制定实施办法》？
负责人：党的十五大提出将依法治国作为治理国家的基本方略，
一切政府机关都必须依法行政。政府机关实行依法行政，必须首先解
决有法可依的问题。作为法律、行政法规的重要补充，规章是必不可
少的。在以往的实践中，由于我国法律中一直没有明确规定规章的制
定程序、规则等内容，规章存在过多、过滥的问题，在执行过程中
“依法打架”的情况也比较突出。为解决这一问题，２０００年九届
人大三次会议通过了《中华人民共和国立法法》，其中对规章的有关
问题进行了规范，同时还突破了原来宪法中只规定国务院各部、委员
会有部门规章制定权的限制，明确规定国务院具有行政管理职能的直
属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门
的权限范围内，制定规章。２００１年１１月１６日国务院通过了
《规章制定程序条例》（第３２２号国务院令），并于２００２年１
月１日起正式施行。正是在这样的背景下，国家税务总局对２０００
年５月提交讨论的《税收部门规章制定暂行办法》（草案）进行了修
改和完善，并于今年２月１日正式以总局令的形式颁布了《税务部门
规章制定实施办法》。
制定规范税务部门规章有关程序、内容的实施办法，还具有重要
的现实意义：如按照行政复议法、行政处罚法和行政诉讼法的有关规
定，规章可以避免复议申请人在提起复议中提请审查、可以具有一定
的处罚设定权、可以作为人民法院在审理行政案件中参照的重要依据
等。此外，依照严格程序制定，特别是经过国家税务总局办公会议集
体审议通过的规章，可以避免规章之间有时相互矛盾、相互冲突的问
题。同时，也可以促使有关业务部门在起草规章时考虑得更为全面、
完整，避免税收规定过多、过散。
记者：制定《办法》过程中，对《办法》的名称、调整范围、制
定规章的主体、规章效力、权限、权责方面有什么具体的要求或规定？
负责人：按照立法法的有关规定，国务院各部、委员会及具有行
政管理职能的直属机构制定的规章是部门规章，因此，我们将制定的
规章称为“税务部门规章”。这样一来，本《办法》的调整范围就是
总局制定的有关税收问题的规章，而将有权规定税收问题的地方政府
规章（如特区政府、民族自治区政府等）排除在外。
从主体上来说，有权制定发布税务部门规章的只能是国家税务总
局，总局有关业务司局不能制定规章；从空间效力来说，税务部门规
章必须是在全国范围内对征纳双方具有普遍约束力的，而对内部加强
管理（如人事、监察）的规定不包括在内；从时间效力来说，根据
《立法法》第八十四条的规定，税务部门规章的内容不得溯及既往，
但为了更好地保护纳税人或其他税务当事人权益的特别规定除外；在
权限方面，税务部门规章的内容，必须是国家税务总局职权范围内可
以规定的，同时不得与法律或者国务院的行政法规、决定、命令相矛
盾或抵触；在权责方面，规章应讲究权责相当，即规定权利或职权的
同时必须规定义务或职责，从而有利于规章的贯彻落实。
记者：《办法》中对制定税务部门规章的名称、程序方面有哪些
具体的规定？
负责人：在本《办法》中，我们规定了可以成为规章的六种名
称：规定、规程、规则、实施细则、决定或办法。但考虑实践的需
要，在《办法》中表述此问题时用了“一般”二字，并未将规章仅限
于上述六种名称。特别需要说明的是，以往我们常用的“通知”今后
是不能成为规章的。
从程序上看，制定税务部门规章一般应当经过立项、起草、审
查、审议、发布、公告、备案等程序，比如规章起草完成后，必须由
总局政策法规部门进行审查，再经总局局务会集体审议通过后，由局
长签署国家税务总局令发布，并在发布之日起三十日内向国务院备
案。同时，税务部门规章还应当及时在国家税务总局公报和《中国税
务报》上刊登。其中，在国家税务总局公报上刊登的规章文本为标准
文本。
记者：在本《办法》实施后，还要注意哪些问题？
负责人：首先，《办法》实施后，并不是所有对征纳双方具有普
遍约束力的税收规定，都必须采用税务部门规章的形式，其中一些简
要的解释、答复以及那些条件尚不成熟的，仍然可以用国税发、国税
函的形式，只是这些解释、答复或通知的法律效力不及规章。
第二，《办法》实施前已经公布实施的具有规章效力的税收规范
性文件，尽管形式不具备，但由于数量众多，一次性清理难度很大。
因此，对这些文件暂不按《办法》的规定一一修订。今年国家税务总
局将组织专人进行税务规章和规范性文件清理工作，废止一批失效或
已被新文件代替的文件，合并简化一批重复规定的文件，并采用规章
的形式重新公布，力争使税法规定更加简明、清晰、公开。
第三，《办法》实施以后，对规章的修改和废止应当参照本《办
法》，但如果实际需要可以采用简易程序办理。此外，由国家税务
总局负责草拟的有关法律、行政法规代拟稿或与其他部门联合发布的
规章，也适用本《办法》规定的程序。
第四，需要注意的一个问题是，根据《规章制定程序条例》第七
条的规定，“法律、法规已经明确规定的内容，规章原则上不作重复
规定”。因此，本《办法》并没有将立法法和规章制定程序条例的内
容全部包括在内，只是对制定税务部门规章的主要程序和基本要求做
了必要的规范。但是针对目前规章制定工作中比较容易出现问题的一
些环节，《办法》中也援引《立法法》和《规章制定程序条例》中的
部分规定进行了必要的重复。这就要求在制定税务部门规章的具体工
作时，仍应当注意《立法法》和《规章制定程序条例》的有关规定。
2002-3-1
上面的资料仅供参考,如引用请以正式文件为准。
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